DIRITTO AL CIBO

16/03/2015




Il lungo cammino verso il riconoscimento del diritto al cibo: Le fonti internazionali



L’affermazione del diritto al cibo non è cosa scontata.

Sebbene, infatti, esso rientri tra i diritti umani fondamentali riconosciuti già a partire dalla Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo del 1948, la storia del suo effettivo riconoscimento e della sua implementazione è ancora lunga e in divenire.

Ciò si spiega col fatto che l’affermazione di tale diritto porta con sé una serie di implicazioni che non si limitano al mero aspetto “nutrizionale” del cibo, ma coinvolgono elementi di politica, economia, cultura, ambiente e rapporti sociali, che ne rendono la realizzazione particolarmente complessa.

Il diritto al cibo non rappresenta, infatti, un diritto isolato, ma costituisce parte e complemento di altri importanti diritti che attraverso di esso trovano attuazione:

No right has meaning or value once starvation strikes. It is an ultimate deprivation of rights, for without food, life ends and rights are value only for the living … moreover, without adequate nutrition, the value of the rights is greatly diminished … malnutrition curtails growth constraints mental and physical development and limits the possibilities of action”, affermava S. Gorovitz (Bigotry, loyalty and malnutrition, in P.G. Brown and H. Shue, Food policy, 1977).

Al fine di comprendere la attuale consistenza di questo diritto, occorre anzitutto ripercorrere la storia della sua progressiva affermazione, dapprima nel sistema delle fonti internazionali (che di seguito si analizzeranno) e, successivamente, in quello delle fonti europee, nazionali e locali (oggetto di trattazione nei prossimi numeri).

Il diritto al cibo trova il suo primo riconoscimento esplicito nel 1948, all’interno della Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo, la quale ,all’art. 25, par. 1, stabilisce che “Ogni individuo ha diritto ad un tenore di vita sufficiente a garantire la salute e il benessere proprio e della sua famiglia, con particolare riguardo all’alimentazione, al vestiario, all’abitazione e alle cure mediche”. Tale enunciazione, attraverso il riferimento al concetto di benessere (well-being), già postulava, seppur in maniera implicita, l’esigenza della corrispondenza del cibo ad ulteriori parametri di salubrità e qualità.

A livello formale, ciò che era stato dichiarato nel 1948 viene reso vincolante per gli Stati con l’elaborazione del Patto Internazionale sui diritti economici, sociali e culturali, che rappresenterà la base giuridica per tutte le successive elaborazioni del concetto (l’elaborazione del Patto risale al 1966, ma il numero di ratifiche necessario verrà raggiunto solo nel 1976).

L’art. 11 del Patto riconosce il diritto fondamentale di ogni individuo di essere libero dalla fame e il dovere degli Stati di adottare, individualmente e attraverso la cooperazione internazionale, le misure necessarie per attuarlo attraverso il miglioramento dei metodi di produzione, conservazione e distribuzione degli alimenti, ricorrendo alle conoscenze tecniche e scientifiche più avanzate ed attuando la riforma dei sistemi agrari al fine di ottenere il miglior livello di sviluppo ed utilizzazione delle risorse.

Colpisce anzitutto, nel testo dell’articolo, il fatto che per la prima volta il diritto ad essere liberi dalla fame venga definito come “fondamentale” (aggettivo che, peraltro, all'interno del Patto non viene associato a nessun altro diritto).

In secondo luogo, emerge l’importanza del ruolo della cooperazione internazionale tra gli Stati al fine di assicurare tale diritto: pur restando ciascuno Stato il primo responsabile della protezione, garanzia e realizzazione del diritto al cibo, emerge la necessità che si instauri una rete di cooperazione, basata sul libero consenso, volta a risolvere i problemi legati alla globalizzazione dei mercati e allo sfruttamento dell’ambiente.

Infine, si sottolinea nel Patto un importante profilo, ossia la necessità di assicurare il diritto ad una alimentazione adeguata, con ciò esplicitandosi quel concetto di “adequacy” già contenuto nell'art. 25 della citata Dichiarazione Universale. 

Tale affermazione suggerisce un approccio nel quale il diritto al cibo si traduce nell'adozione di politiche tese non solo a fornire un quantitativo giornaliero minimo di cibo, ma piuttosto  a garantire la disponibilità di una quantità di cibo che renda possibile una vita normale e dignitosa (il concetto di “adequacy” avrà poi ulteriori implicazioni nelle successive interpretazioni dell’articolo, tanto da arrivare a coinvolgere l’adeguatezza del cibo anche a livello culturale – v. infra Commento Generale n. 12).

Nel 1974, la Convenzione Universale sull'eradicazione della fame e della malnutrizione sancisce il diritto inalienabile di ogni uomo, donna e bambino ad essere libero dalla fame e dalla malnutrizione per potersi sviluppare completamente e mantenere le sue facoltà fisiche e mentali.

Successivamente, l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, nella risoluzione 63/187 del 18 dicembre 2008 relativa al diritto al cibo, riafferma il diritto ad una alimentazione adeguata ed il diritto fondamentale di ogni individuo alla libertà dalla fame.

Nel 1999 il Comitato chiarisce questa interdipendenza nel Commento Generale n. 12, interamente dedicato all'analisi ed alla specificazione del concetto di diritto al cibo.

La specificazione del contenuto normativo del summenzionato art. 11, par. 2, del Patto viene rinvenuta nella stessa definizione di “adeguatezza” del cibo, da intendersi come idoneità del cibo, in termini di quantità e qualità, a soddisfare i bisogni alimentari degli individui. Oltre a ciò, si sottolinea come l’accesso a tali risorse debba essere “sostenibile”, ossia attuato con modalità tali da non interferire con altri diritti umani. 

Il Comitato riconosce l’intrinseco legame tra il diritto al cibo, da una parte, e la dignità della persona e il concetto di giustizia sociale, dall'altro, con la conseguente necessità, ai fini dell’attuazione del primo,  della adozione di politiche, a livello internazionale e internazionale, volte all'eradicazione della povertà.

Il cibo deve, inoltre, essere sano, ossia privo di sostanze che possano nuocere alla salute, e deve poter rispondere ai bisogni alimentari di tutte le persone.

In tal modo, il concetto di “adeguatezza” del cibo si affianca ai concetti di accessibilità e disponibilità: ciò significa che non è sufficiente fornire un determinato quantitativo di sostanze nutritive, essendo altresì necessario che tali sostanze siano sane ed adatte alle caratteristiche di ogni persona.

La sostenibilità viene considerata per la prima volta, nell'ambito del Patto, come inscindibilmente connessa alla nozione di sicurezza alimentare. Più precisamente, il Comitato specifica che le esigenze alimentari di ciascun individuo possono dirsi rispettate solo allorché venga garantito il cibo appropriato in termini di elementi nutrizionali rispetto alle esigenze fisiche dell’individuo stesso nelle diverse fasi della vita, al suo genere e alla sua occupazione.

In secondo luogo, tra gli elementi imprescindibili per assicurare il diritto ad una alimentazione adeguata, il Comitato aggiunge la condizione della “cultural or consumer acceptability”, la quale implica la necessità di prendere in considerazione, per quanto possibile, tutti i valori riconducibili al cibo e al suo consumo nella cultura di appartenenza del consumatore, oltre che la necessità di quest’ultimo di essere informato sulle qualità del cibo di cui può disporre.

Tra gli strumenti di soft-law, viene in rilievo in primo luogo la Dichiarazione mondiale sulla nutrizione, adottata dalla Conferenza internazionale sulla nutrizione della FAO nel dicembre 1992, la quale statuisce che “l’accesso ad una alimentazione adeguata e sicura è un diritto di ogni individuo” (par.1).

Pochi anni dopo, la Dichiarazione di Roma sulla sicurezza alimentare mondiale (1996) sancisce l’impegno ad “attuare politiche volte a sradicare la povertà e la disuguaglianza e a migliorare l’accesso fisico ed economico a tutti, in ogni momento, a cibo sufficiente, nutrizionalmente adeguato e sicuro”. Il relativo Piano di azione degli Stati prevede che gli stessi adottino misure che garantiscano la qualità e sicurezza alimentare, in particolare attraverso il rafforzamento delle attività normative e di controllo nei settori della salute umana e animale e della sicurezza delle specie vegetali (cfr. World Food Summit: the 1996 Rome Declaration and Plan  of Action).

Da ultimo, tra gli strumenti di soft law, vengono in rilievo le Voluntary Guidelines to support the Progressive Realization of the Right to Adequate Food in the Context of National Food Security, adottate dal Consiglio della FAO nel 2004: le Linee Guida costituiscono una sorta di “codice di condotta” che fornisce indicazioni molto ampie sulle azioni da mettere in campo per sconfiggere la fame e realizzare il diritto ad una alimentazione adeguata.

Esse sono indirizzate a tutti gli Stati della comunità internazionale, compresi quelli che non hanno ratificato gli strumenti internazionali all'interno dei quali è sancito il diritto al cibo.

Non si tratta di norme che creano nuovi obblighi legali, quanto piuttosto di una vera e propria “guida pratica” rivolta agli Stati e a tutti i soggetti impegnati in questo ambito e costituita da 19 indicazioni contenenti raccomandazioni su tutti gli aspetti relativi al diritto al cibo.

Le Linee Guida costituiscono, dunque, uno strumento molto utile sia a livello governativo sia per la società civile.

Esse sono basate sulla definizione di diritto al cibo fornita dall'Osservazione n. 12, che diventa, in tal modo, base comune accettata dalla comunità internazionale.

Dopo aver ricordato gli strumenti base di diritto internazionale nei quali il diritto al cibo è garantito,  le Linee Guida passano alla definizione di sicurezza alimentare, basata sui quattro pilastri: disponibilità, stabilità dell’offerta, accesso e utilizzo.

Esse contengono altresì la definizione di diritto al cibo e l’indicazione delle obbligazioni che gli Stati sono tenuti a rispettare, rappresentando, ad un tempo, la sintesi dei documenti internazionali sino a quel momento elaborati in materia di diritto al cibo ed  un importante strumento finalizzato ad agevolare la messa in pratica dei concetti generali.

Altra rilevante novità introdotta dalle Linee Guida sta nel fatto che esse prendono in considerazione la dimensione internazionale della problematica, superando il mero rapporto tra Stato e cittadino ed individuando anche le responsabilità extraterritoriali riguardanti, ad esempio, il commercio internazionale e gli aiuti alimentari.

Le Linee Guida sono permeate dall'approccio basato sui diritti umani. Questo significa che i principi di questo approccio devono essere incorporati nelle strategie governative e istituzionali di implementazione della sicurezza alimentare: la non discriminazione, la partecipazione, la trasparenza e l’accesso alla giustizia sono i valori guida sui quali costruire le strategie di salvaguardia del diritto al cibo.

Le Linee Guida sollecitano la necessaria partecipazione nell'attuazione del diritto al cibo di tutti i soggetti potenzialmente coinvolti: si sottolinea infatti che, per quanto l’implementazione di queste direttive sia responsabilità degli Stati, essi devono poter beneficiare del contributo di tutti i membri della società civile (non solo ONG, ma anche privati).

Dall'esame delle principali fonti internazionali in materia di diritto al cibo passate in rassegna, può rilevarsi come l’affermazione tale diritto sia stata caratterizzata da una progressiva lettura dello stesso non già come diritto isolato, ma come parte indefettibile di un più ampio novero di diritti fondamentali dell’uomo, intrinsecamente connessi tra loro.

Come puntualmente rilevato da Stefano Rodotà (Il diritto al cibo, ebook, edizioni de il Corriere della sera, 2014), viene così colta la natura essenzialmente politica del diritto al cibo, che si presenta come un diritto fondamentale della persona che riguarda l'esistenza in tutta la sua complessità, divenendo componente essenziale della cittadinanza e, insieme, precondizione della stessa democrazia.



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